新形势下构建从基层一线培养选拔干部长效机制的实践与思考
新形势下构建从基层一线培养选拔干部长效机制的实践与思考
党的十八大报告指出，“要注重从基层一线培养选拔干部，拓宽社会优秀人才进入党政干部队伍渠道。”如何加大从基层一线培养选拔干部力度，在急难险重一线工作中考察、识别、使用干部，建立起基层一线干部培养选拔链，这是新时期组织部门必须不断进行探索创新、深入实践、改造提升的一项重要工作内容，也是新形势下深化干部人事制度改革的一个重要课题。近年来，区大力践行“六个一线工作法”，牢固树立“四重四让”选人用人导向，坚持“在一线选干部，让基层一线出干部”的思路，不断延伸拓展干部培养选拔链，注重选拔使用那些在征地拆迁、项目建设、安置回建、新农村建设、扶贫攻坚等一线工作中表现突出、品格优秀的干部，激发他们干事创业热情，有力助推了经济社会蓬勃发展，大大提高了选人用人公信度，营造了风清气正选人用人环境。
为提高一线培养选拔干部科学化水平，全面推进干部人事制度改革，构建从基层一线培养选拔干部长效机制。区委组织部专门成立了课题组，采取问卷调查、走访调研、座谈研讨、谈心谈话等多种方法，对从基层一线培养选拔干部方式、制度建设等方面进行深入调研。本文全方位、多角度对区近年来在一线培养选拔干部机制进行了客观分析和深入探讨研究，进而提出了进一步完善从基层一线培养选拔干部的对策和措施，对于全面深化干部人事制度改革、提高干部选任工作科学化水平具有现实意义。
一、构建从基层一线培养选拔干部长效机制的现实意义
上面千条线、下面一根针。基层是改革开放和现代化建设的前沿阵地。中央最新政策方针是否得以落实，主要依靠基层一线干部。基层一线干部是我党的“神经末梢”，最灵敏地感知时代脉动；是政治系统的“毛细血管”，关系整个政治机体的健康运转；是我党执政水平面对群众的最直接体现和反映，关系政令畅通、民心向背、国家长治久安和社会稳定大局。因此，构建从基层一线培养选拔干部长效机制具有强烈的现实意义。
（一）坚持从基层一线培养选拔干部，是全面深化干部人事制度改革的重要准则。“不历州县不拟台省”。《党政领导干部选拔任用工作条例》作为选拔党政干部的重要法规，明确规定，提拔担任党政领导职务应当具备的条件之一就是要有基层工作经历。中央颁布的《干部人事制度改革规划纲要》把坚持和完善从基层一线选拔干部制度，作为干部人事制度改革的11个重点突破项目之一。在中央党校《关于干部队伍建设的几点思考》的讲话中提出，“要完善从基层一线培养和选拔干部的机制，要树立从基层一线培养选拔干部的用人导向，真正放眼各条战线、各个领域，放眼基层一线，建立和完善从基层一线遴选干部的机制，形成来自基层一线的党政干部培养选拔链”。由此可见，注重从基层一线培养选拔干部不论是从党的行动纲领来讲，还是从具体的条例来说，都是作为深化干部人事制度改革重要准则。
（二）坚持从基层一线培养选拔干部，是保证领导干部与人民群众血肉联系的重要举措。曾经说过：“历史经验反复证明，只有同人民群众相结合，在推动社会主义物质文明和精神文明协调发展的实践中经受锻炼，积累经验，提高素质，增长才干，我们的干部才能健康成长，才能有所作为”。“选什么人，怎样选人”这是历来群众最关心的。基层一线直接面对群众，条件艰苦、情况复杂、工作难度大。但在基层一线成长的干部，群众基础好，他们了解基层民情民意，能够比较深切地了解人民群众的喜怒哀乐，有着丰富的实践经验，处理实际问题、应对复杂局面、做群众工作的能力比较强。选拔在这样环境中培育成长的干部，群众认可度高、支持力度大，同时也能激发广大干部扎根基层、安心基层干事创业的内在动力，增强基层干部的荣誉感和自豪感。因此，加大从基层一线培养选拔干部，确保让那些综合素质好、处理实际问题能力强、群众公认度高的优秀基层干部得到使用、重用，也将进一步密切领导干部与人民群众血肉联系。
（三）坚持从基层一线培养选拔干部，是改变当前干部队伍来源结构性缺陷的迫切需要。曾经说过：“要坚持五湖四海、任人唯贤，注重从基层一线培养选拔干部，关注条件艰苦、工作困难、长期默默奉献的干部，拓宽社会优秀人才进入党政干部队伍渠道。”基层干部处于改革发展稳定大局的第一线。他们在艰苦复杂的环境中锤炼党性，作风优良，实践经验丰富，群众感情基础好。把他们选拔到党政机关任职，可继续发挥他们的才能和优势，在制定政策、开展工作的时候，能够了解实情，更符合实际，弥补机关干部队伍素质的结构性矛盾，有利于干部人才资源合理流动、合理配置，使不同阅历结构的干部优势互补，有利于优化各级领导班子和干部队伍结构，切实增强各级领导班子和干部队伍的整体功能，为建设高素质的领导人才队伍开辟新途径。因此，要改变当前干部队伍来源结构性缺陷，提高干部队伍综合素质，就必须坚持从基层一线培养选拔干部。
二、区构建从基层一线培养选拔干部长效机制历史背景
随着经济社会的不断发展，区老同志数量逐年递增，整个干部队伍呈现出了年龄结构老化、文化水平较低、专业技术型人才紧缺的困局。以前，干部队伍以50后和60后为主，平均年龄长期维持在47岁以上，其中大专及以下学历的干部仍占三分之一以上，具有研究生以上学历的干部更是寥寥无几（见图1、图2）。
图1：以前干部队伍年龄结构
图2：以前干部队伍知识结构
近年来，区虽然在干部队伍素质、能力水平等方面有了不同程度的提高，但是干部队伍结构明显老化、年轻干部后劲不足等问题仍然凸显，与推进经济社会科学发展赶超跨越的要求相比，仍有较大差距，具体表现在：
（一）基层条件较为艰苦。由于我城区与兄弟县区相比属于经济欠发达地区，基层一线干部大多面临着待遇低、出路小等实际情况，同时，很多基层干部的家都安置在市里，在基层的日子都是处于办公室、农村、宿舍三点一线的生活状态，精神生活相对匮乏，很多年轻干部的人生观、价值观在悄然改变，对到基层或艰苦地区接受锻炼的理想信念和奋斗目标、吃苦耐劳和锐意进取精神都在消退，这些都成为影响基层干部队伍稳定的不利因素。
（二）任务重压力大。随着市建设五象新区及区建设现代临港工业新城战略的深入推进，区重点项目建设、征地拆迁、综治**等各种矛盾日益凸显，群众利益诉求越来越多，农村一线工作越来越复杂。基层干部作为沟通上级与基层的“主心骨”、“夹心层”，压力也越来越大，既要干好经常性的工作，又要处理好上级交代的工作及基层突发性的事件。特别是计生、综治**等重点工作都是实行“一票否决”，使基层干部感到工作任务太重，压力太大，有的工作任务由于客观原因无法完成，使得他们顾此失彼、疲于应付、身心疲惫。
（三）长效管理机制欠缺。由于对在基层一线、生产一线、艰苦地区的干部关注仍然不够，对他们缺乏日常的跟踪管理，不能很好的掌握基层干部的具体表现和工作实绩，导致一些基层一线干部得不到应有的关心，基层工作岗位缺乏吸引力。同时，对基层一线干部的激励竞争机制不健全，物质、精神、政治等方面的激励机制仍然欠缺，挫伤了基层一线干部的工作热情和积极性。许多干部在基层一干就是几十年，直到退休，工作也是“做一天和尚撞一天钟”，得过且过。
基于以上现实及问题，在市深入实施“重点向南,建设五象新区,再造一个新”发展战略及加快建设现代临港工业新城的大背景大前提下，区要抢抓机遇，主动融入五象新区开发建设，实现破茧蝶变，必须进一步优化干部队伍年龄和知识结构，进一步探索完善从基层一线培养选拔干部长效机制。
三、区构建从基层一线培养选拔干部长效机制的实践与成效
构建从基层一线干部培养选拔长效机制是一个涉及面广，延续时间较长的系统工作，在深刻分析产生问题的原因的基础上，以来，区结合开展创先争优和创建先锋示范城区活动，抢抓机遇，依托区位优势、资源优势，顺应发展模式转型的要求，组织开展“一心谋发展，一线立新功”创先争优主题实践活动，创新推行“六个一线工作法”，把征地拆迁、项目建设、招商引资、扶贫攻坚、新农村建设等一线岗位作为培养锤炼干部主战场，形成了“在基层一线培养锻炼干部，在基层一线了解识别干部，在基层一线提拔重用干部”的干部“培养链”。区的主要做法是：
（一）搭建锻炼平台，让能干事者有舞台，使基层一线干部能够茁壮成长。区历来坚持把基层一线作为干部培养的活水源头，高度重视对发展潜力大的优秀干部的锻炼和培养，利用经济建设、新农村建设主战场进行用兵练兵，积极为干部搭建锤炼党性作风、练就过硬本领的广阔舞台。工作中注重给他们加压，把一些急、难、险、重的任务压给他们，使他们练就本领，增长才干，迅速成长为干部队伍中的中坚力量，成为推动经济社会发展的有力引擎。一是从全城区各行业、各领域、各部门、各单位抽调了500多名年轻干部、专业技术员组成55个先锋突击队投身到征地拆迁、项目建设、招商引资和新区开发第一线进行培养锻炼，共同推进重点项目建设，最大程度统筹人才使用，发挥人才的集群效应。二是结合开展“扎根最基层，建功第一线”主题实践活动，从城区、乡镇选派176名熟悉农村工作、有一技之长的机关干部担任新农村建设指导员，从城区选拔5名优秀后备干部担任贫困村党组织第一书记，深入基层一线服务民生。同时，从乡镇、村（社区）选派56名年轻干部到城区机关、重点项目岗位跟班学习，促进了优秀人才资源的合理流动。三是创新推行“双挂双培”干部培养模式，通过与等上级部门沟通协商，签订了“双挂双培”干部培养协议，从自治区直属部门、科研院所引进高层次高素质专业型人才到城区相关部门挂职，同时选派一批年轻干部到自治区直属部门培养锤炼，有效形成了干部挂职锻炼培养新模式。近两年来，共接收自治区、市挂职干部32名，从城区上派挂职干部26名。从清华大学引进9名博士生到区龙岗管委会、发改等经济部门开展社会实践活动。通过开展一系列活动，不仅为年轻干部茁壮成长提供了广阔的舞台，也有力推进了城区征地拆迁、项目建设、招商引资、新农村建设等各项中心工作（见图3）。
图3：在基层一线干部队伍人员变动情况（单位：人）
（二）及时择优提拔，让干成事者有机会，使基层一线干部能够脱颖而出。经济建设、重点项目、中心工作是干部建功立业的“主战场”，也为选拔干部提供了最直观、最根本的依据。以来，区坚持在基层一线、艰苦复杂环境中培养干部，把选用干部的视角向基层一线倾斜，不仅注重在基层一线培养干部，更注重从在基层工作时间长、实绩突出的干部中选拔使用干部，连续两年分别在防洪工程（一期）、龙岗片区项目建设、重点项目建设、综治**等一线共召开5批次一线考核推荐干部大会，累计从基层一线提拔重用干部170多人，营造了重视基层、崇尚实干的良好氛围，极大激发了基层一线干部干事创业热情，在全城区牢固树立了重品德、重实绩、重公认、重基层，让想干事者有希望、让能干事者有舞台、让干成事者有机会、让不干事者有危机的“四重四让”选人用人导向，使优秀干部能够从基层一线脱颖而出。一是全面推行差额提名、差额推荐、差额考察、差额酝酿、差额票决的“五差额”干部选拔机制，把竞争择优和扩大民主贯穿从基层一线选拔干部工作始终，最大限度地集中民智、体现民意。截止目前，已通过“五差额”干部选任方式从基层一线选拔科级领导干部5批次共计125人，营造了风清气正的选人用人环境。二是在基层一线探索推行了“公推差选两票决”（即公开提名推荐对象，差额确定考察对象，党委常委会和全委会票决两轮票决产生拟选拔人选）全程差额选拔科级领导干部新模式，比如拿出区蒲庙镇党委书记和城区土地储备中心主任两个重要正科级领导职位面向一线公开推荐、差额选拔、常委会和全委会两轮票决，真正体现了在一线了解干部、推荐干部、考察干部、提拔干部。三是在选拔使用干部时，主要做到“三个优先”：即在提拔使用干部时，优先考虑基层一线干部；重要部门、重要岗位出现空缺时，优先使用在急难险重任务中表现突出的优秀干部;对在基层一线作出实绩的优秀干部优先提拔，真正使一线成为干部成长的“快车道”。近年来，区共提拔任用465名科级干部，直接从基层一线提拔或具有基层工作经验的占92.8%，进一步激发了干部干事创业活力。四是探索建立基层一线非领导职务干部管理、激励和晋升机制，积极破解基层干部“天花板”困境。大胆放宽年龄、学历等资格条件，对长期在基层一线默默无闻、埋头苦干的优秀分子予以提拔重用。去年以来，共有9名年龄超过50周岁的女干部、13名超过53周岁的男干部得到提拔，有20名科级非领导职务干部重新走上了领导岗位。五是全面推行二次推荐和延伸考察机制。针对在基层一线开展干部推荐考察时，部分干部彼此间了解不够深入的实际，推行二次推荐和延伸考察，即对在一次民主推荐中，推荐得票数达不到50%的，选取前3至5名人选进行二次推荐，并根据一次、二次推荐情况，每个职位确定2至3名作为差额考察人选。同时，根据民主推荐和个别谈话情况，结合职位任职资格条件，全面推行纪检、**、综治、计生等九部门联合审查制度，把一批政治坚定、作风过硬、实绩突出、群众公认的优秀干部选拔出来。（见图4）。
图4：-干部提拔情况
（三）健全保障机制，让想干事者有希望，使基层一线干部能够安心工作。让干部愿意到基层，安心工作在基层，建立健全长效的保障机制，以感情留人、以事业留人就显得尤为重要。通过建立健全保障机制，切实改善和优化基层干部工作条件，让基层能够留住干部，使干部感到在基层工作，既能在工作实践中促进自身的成长，又能在干事创业中得到组织认可，他们就愿意在基层一线安心工作，勇于在基层一线冲锋陷阵，能够在基层一线建功立业。区把基层工作经历作为选拔干部重要条件、有效坚持基层一线选拔干部制度的同时，积极探索建立健全基层一线干部保障制度。一是集中开展以“干字当头，落实为先”为主题的全覆盖谈心谈话活动，采取主动登门、“请上来、走下去”、深入一线项目、“夜谈”等灵活多样的方式，由城区党委主要领导带头和班子成员、乡镇党政正职、重要经济部门领导深入谈，分管领导和所分管干部经常谈，班子成员之间相互谈，同时将谈话人员延伸覆盖到普通干部和退休干部，真正实现不同岗位、不同职务、不同年龄的全员覆盖，广泛征求基层一线干部对推进经济社会发展的意见建议，回应基层一线干部生活上存在的困难以及内心的需求，解决他们的合理诉求，解除后顾之忧，逐步进行心理疏导，帮助其尽快调整心态，让基层干部安心工作，激发干部干事创业活力。二是创新管理制度。加强和改进基层干部考核管理工作，注重把干部在服务基层、服务群众、完成急难险重任务、8小时以外表现以及涉及个人利益问题上的表现作为考核干部德的反向测评的重要依据，准确评价干部政治品德、职业道德和能力素质，建立基层选派干部培养管理档案，加强跟踪了解，强化考核结果运用，防止只派不管、只选不用的现象发生，确保不让长期在基层一线和艰苦岗位工作的干部吃亏。三是适当提高政治待遇。在提高基层干部职级待遇的同时，政治上多给荣誉，定期表彰奖励优秀基层干部，对工作业绩突出的基层干部，优先推荐为先锋标兵、先锋人物的人选，激发广大基层干部的政治荣誉感和责任感。比如4月份，通过召开防洪工程（一期）征地拆迁总结表彰交地仪式暨创建先锋示范城区推进会，评选表彰了表现出色，业绩突出的12个征地拆迁“先锋工作组”和30名征地拆迁“先锋”。5月份以来，区开展重点项目推进先锋示范攻坚活动，以两个月为一个阶段，每个阶段评选5个“征地拆迁先锋工作组”和15名“先锋个人”，不断激励基层一线干部履职尽责创先进、立足岗位争优秀。
四、区构建从基层一线培养选拔干部长效机制的思考与启示
建立完善在一线培养选拔干部机制，让基层一线培养得出好干部、选拔得出好干部，是当前深化干部人事制度改革的重要举措。为坚决贯彻落实召开全体领导干部会议时提出关于围绕“想干事、会干事、能干事、干成事”为目标，强化干部队伍建设，努力建设现代临港工业新城的重要指示精神，区立足实际，根据调查研究所掌握的情况和近年来的探索实践，对新形势下如何构建从基层一线培养选拔干部的工作方式和操作办法提出以下四点思考与对策：
（一）凝聚共识，营造“干部到一线锤炼”的浓厚氛围。玉不琢不成器。实践证明，干部缺乏基层和艰苦复杂环境的历练，就很难应对新形势下复杂工作，难以处理各类矛盾纠纷，无法驾驭全局。干部只有“沉下去”，综合素质才能“提上来”。一是提高认识，强化思想道德教育。思想是行动的先导。要从提高认识、转变观念入手，通过“谈心谈话”等方式，强化干部基层意识，牢固树立一线出干部思想观念。进一步加强对基层一线锻炼干部思想道德教育。引导领导干部克服畏难情绪、摒弃论资排辈、求稳怕乱等思想，摆正位置，放下架子，放低身子，虚心向群众学习、诚心向群众请教，认真听取群众诉求，放开手脚，大胆干事，一心一意为群众办实事、做好事，积极在实践中学习新知识，增长才干。二是拓宽渠道，夯实培养链的人力资源基础。通过公务员录用、竞争性选拔、“公推差选”等方式，建立灵活多样的基层干部队伍的准入机制，解决基层干部的源头问题。注重把优秀选调生、新录用公务员、到村任职的高校毕业生和专业技术人才选派到基层一线培养锤炼，加大从基层选拔优秀干部充实到各级党政机关力度，并在选拔的资格条件、范围、程序和方式上制定统一的规范标准。三是加强联系，形成合力共建培养链。建立来自基层一线党政领导干部培养选拔链，是一项系统工程，需要各方面的共同努力。要改革创新，认真研究对待党政干部培养链建设工作出现的新情况、新问题，推动党政干部培养链建设不断深入发展。要着眼长远，把培养链建设与领导班子、干部队伍建设规划相结合，与加快现代临港工业新城建设相结合，科学制定在基层一线锻炼干部、选拔干部的政策和措施；要注重上下衔接，加强与人事部门等相关部门的协调，加大对党政干部培养链建立工作的统筹力度，形成整体工作合力。
（二）汇聚合力，形成“干部在一线培养”的正确导向。把基层一线作为培养锻炼干部的主阵地，在基层一线锻炼中砥砺品质、锤炼作风、增长才干，解决干部的培养问题。一是加强基层干部的教育培训力度。采取“请进来、走出去”、“大班带小班”等方式，建立健全目标明确、分级分层、覆盖全面的基层干部培训管理体系。在培训方式上，灵活采用集中脱产培训、业余学习培训、学历教育培训和挂职锻炼等相结合的方式；在培训内容上，着重开展基层工作领导方式、群众路线工作方法、基层组织建设、经济建设、基层民主政治建设和社会管理等岗位业务知识的培训；在培训阵地上，充分整合党校、党员服务中心和党员干部现代远程教育的培训资源，通过与有关专业院校、培训基地建立合作培训机制，建立形式多样、内容丰富、结构合理的基层干部教育培训基地。通过完善培训培养机制，不断优化基层干部队伍结构，提高基层干部队伍整体素质。二是健全基层培养锻炼制度。健全完善干部在基层一线培养锻炼的工作机制，使干部的素质能力真正在基层得到提升。继续加大选派优秀干部到征地拆迁、项目建设、招商引资和新区开发第一线进行培养锻炼，严格干部到基层一线锻炼的管理机制，为他们经受锻炼、有所作为搭建平台。三是完善日常管理和考核机制。落实培养责任，加强跟踪管理，对于年轻干部可探索实行基层锻炼导师制，改变目前或多或少存在的上面管不着，基层不敢管、不愿管等现象；加强和改进考核制度，以经常性的、动态性的考核取代年终或期满考核，强调群众满意，避免到基层锻炼“走过场”；强化结果运用，坚持把基层锻炼考核结果作为领导干部选拔任用、培养教育、管理监督、激励约束的重要依据。
（三）重心下移，完善“干部在一线选拔”的长效机制。把选人用人的聚焦点投向基层一线，将基层一线作为选拔党政领导机关干部的主阵地之一，拓宽选拔渠道。一是要形成理念，把基层工作经历作为选拔任用的重要条件。解决干部经历单一问题，优化干部队伍结构，最有效的办法就是把干部放到基层去锻炼。基层工作经历是领导干部的必修课，是不可或缺的工作经历。注重从有基层工作经验的干部中选拔任用领导干部，将基层工作经历作为选拔任用干部的重要依据之一，逐步形成基层工作经历作为选拔任用的重要条件的共识，并以制度的形式确定下来。二是要强化手段，继续加强从基层培养选拔干部的力度。对于思想成熟、工作能力强、业绩突出的基层一线干部，在政治上给予充分信任，工作上给予全力支持，选拔上大胆放手使用。在竞争性选拔干部中突出面向基层和生产一线的导向，改进笔试、面试工作，确保选拔质量。三是要体现导向，为优秀基层干部脱颖而出提供制度保障。要采取各类措施，突出向基层干部的政策倾斜，制定出台制度体系，把“注重基层”的理念真正落实到具体政策上。在干部培养上，可出台政策规范，明确干部必须有基层工作经历，有效引导干部在基层实践成才；在干部选拔上，突出“注重基层、群众满意”选拔干部，增加基层干部职数，制定优秀基层干部脱颖而出的特殊条件、程序；在干部管理上，完善基层干部考核制度体系，加强对基层挂职锻炼干部跟踪考核力度等等。
（四）关心关爱，铸造“干部在一线立业”的完善体系。坚持以人为本的理念，认真落实“真正重视、真情关怀、真心爱护”基层干部的要求，积极落实各项激励保障措施，解决保障问题，让干部安心基层工作。一方面完善政治保障，全面提升基层干部队伍管理水平。完善基层干部综合考核评价体系，提高基层干部职级、待遇等，并且在政治上多给荣誉，深入挖掘优秀基层干部队伍典型，定期表彰奖励优秀基层干部，对工作业绩突出的基层干部，优先向上推荐为各级人大代表、政协委员、劳动模范的人选，激发广大基层干部的政治荣誉感和责任，使基层干部干有盼头、劳有所得。另一方面注重精神关爱，突出人本理念和人性化关怀。多一些谈心谈话，少一些批评指责；多了解干部的困难和需求，主动帮助解决基层干部家庭问题、子女就学、生病就医等涉及切身利益的困难和问题，设身处地地给予理性疏导和人文关怀。建立干部定期体检制度，建立干部健康档案，做好跟踪服务，根据干部健康状况，科学调整工作量、工作岗位和环境，努力改善工作条件。对经常承担急难险重任务、遇到较大挫折、心理负担较重的干部，及时走访慰问，使他们充分感受到大家庭的温暖，释放心理压力，调整放松心态，真正做到真心关怀、真心爱护，营造关爱基层一线干部的浓厚氛围，激发基层一线干部干事创业热情。
