试论依法行政是依法治国的核心
试论依法行政是依法治国的核心 ［内容提要］本文在学习党的十五大报告、十六大报告的基础上，运用所学的知识，结合本地实际和国内外时事，分析了依法行政与依法治国的辩证关系；研究了行政权在依法治国中的重要地位和作用；着重论证了依法行政是依法治国的核心和基本保证；指出在建立和发展社会主义市场经济体制下，政府管理机构与管理方式，已经不适应依法治国的要求，必须转变政府职能；提出要实现依法行政及最终实现依法治国方略，亟需做好树立法治观念、加强法制宣传教育、加强和改善政府的行政监督检查职能、建立完整的法律监督体系和严肃政纪、法纪等几项工作。 ［正文］ 党的十五大把依法治国，建设社会主义法治国家，确立为我国社会主义初级阶段的政治纲领，第一次写入党的纲领性文件。在党的十六大报告中，江泽民同志从继续推进政治体制改革，建设中国特色的社会主义政治的高度，论述了依法治国的重要意义，把依法治国、建设社会主义法制国家作为党领导人民群众治理国家的重要原则。这是我们党的领导方式和执政方式的重大完善和发展。加强对依法行政与依法治国关系、依法行政在依法治国中的地位和作用以及如何加强依法行政等方面的研究，无论在理论上还是实践上，都具有非常重要的现实意义。一、依法行政与依法治国的关系什么是依法治国？依法治国，就是广大人民群众在共产党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式参与国家的政治、经济、文化事业管理和社会事务管理，保证国家各项工作都能依法进行，使国家各项工作逐步走上法制化和规范化，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。什么是依法行政？依法行政，是指国家各级行政机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务，依法进行有效管理活动。它要求一切国家行政机关和工作人员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内，充分行使管理国家和社会事务的行政职能，作到既不失职，又不越权，更不能非法侵犯公民的合法权益。依法行政的核心是行政执法。依法行政和依法治国的关系是密不可分的。依法治国由依法立法、依法行政、依法司法和依法监督等内容组成。在这些内容中，依法行政是依法治国的核心和重点。因为一个国家的整个管理活动，不是靠立法机关、司法机关和军事机关，而主要是靠各级人民政府进行的。如果各级行政机关都能依法行使职权，依法进行管理，那么，依法治国就有了基本保证。坚持依法治国的方略，又为依法行政创造了大环境和前提条件。如果没有依法治国的方略和大环境，就根本谈不上依法行政。但没有依法行政，依法治国就会落空。因此，依法行政是现代法治国家里政府行使行政权力所普遍遵循的基本准则，也是实现依法治国的根本保证。二、依法行政是依法治国的基本保证、行政权在国家政权中的重要地位决定要依法行政所谓行政权力，是国家行政机关管理内政、外交的权力，即各级行政机关依照国家法律和国家权力机关的授权行使对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项行政事务的管理权力。它的管理对象是社会的公民、法人和其他组织。一个国家的整个管理活动都是由各级行政机关进行的，行政机关能否合法有效地行使好行政权力，管理好国家各项行政事务，直接关系到国家的前途和命运。因此，任何一个国家都非常重视行政权力的建设和制约。、行政权与人民群众的密切关系决定必须依法行政由于行政权力是国家政权的重要组成部分，是管理国家各项行政事务的公共权力。因此，行政权力的行使具有自己的特征。一是行政权力是由法律设定和权力机关的授权。为了保证国家各方面的有效管理和社会的协调发展与稳定，促进国民经济的迅速发展，国家不得不授予行政机关很大的权力，如行政立法权、管理权、处罚权和强制权等，而这些权力如不受法律的约束，就有可能走向专横、滥用，甚至腐败。因此，行政权力的行使必须在国家法律规定范围内行使，不能越权。二是行政权力属于国家公共权力，具有强制性和单方面性。行政机关在行使行政权力时，只能依照国家法律、法规的规定，依法作出各种行政行为，这些行政行为都是行政机关单方面的意志表示，不需要与管理相对人协商。因此，行使行政权力必须依法，不能违法。三是现代行政权力急剧膨胀，无处不有，无处不在。由于现代科学技术的发展和政府管理任务的繁重，现代行政权力急剧膨胀，介入各个领域、各条战线，已经越来越多地介入国家刑事、民事问题。如有的国家出现了“行政刑罚”现象。在我国，象轻微违法犯罪行为，不构成刑事处罚的，由政府部门的劳动教养委员会批准劳动教养。行政司法、行政调解、行政仲裁、行政合同等都在急剧增加。可以说行政权力无处不有，无处不在。如果不对行政权力的行使加以规范和制约，那么，行政权力必然要走向专横、独裁、滥用和腐败，甚至影响到国家的前途和命运。四是行政机关在行使行政权力时，享有很大的自由裁量权。国家为了保证行政管理的效率性，赋予行政机关在行使行政权力时，享有很大的和较宽幅度的自由裁量权。行政机关及其工作人员在行使自由裁量权时，有可能存在着某种扩张性和随意性。这就要求行政机关在行使行政权力时，不仅要依照国家法律、法规的规定，依法行政，而且还要根据依法行政原则拓展到自由裁量领域，即依据法律精神和立法目的行政。行政机关作出行政行为的内容要客观、适度，要符合立法目的。总之，各级行政机关在行使国家行政权力时，只能依法行使，不能违法和越权。否则，就会侵犯行政管理相对人的合法权益，甚至造成损害。但是，由于行政机关工作人员的政治素质和业务素质的不同，世界观和价值观的不同，法律意识的不同，在具体执法过程中，违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益经常发生，有的十分严重。例如：河南省沈丘县白集镇政府违法征收修路钱，每亩21元，农民不交不行，有一村民上前讲理，被一名乡干部连骂带踢，倍受欺辱。显然，该镇政府是违反了中央关于减轻农民负担的政策，有法不依，没有依法行政，影响了党群关系。如有的行政失职，应该作为的不作为，该管的不管，不履行法定义务，例如不久前被媒体爆光的“处女卖淫案”、“夫妻黄碟案”等；有的行政越权，不该管的乱管，违反法定职责；有的滥用职权，从个人私利或小集团的利益出发，“以权谋私”、“权钱交易”；甚至有的干部贪污受贿，成为人民的罪人，等等。这些违法行为严重地侵犯了公民、法人和其他组织的人身权、财产权。尤其是目前存在的乱处罚、乱罚款、乱集资和以权谋私等情况，严重地侵犯了人民群众的合法权益，挫伤了人民群众进行四个现代化建设的积极性，败坏了政府的形象和声誉。这些情况如果不能坚决地予以纠正和克服，势必会影响国家的前途和命运。三、在社会主义市场经济体制下，更要坚持依法行政市场经济是一种自由、竞争的商品经济，也是一种法制经济。在价值规律的作用下，通过价格杠杆和竞争机制的功能，在提高经济效益、改善产品质量、增强企业效益、优化资源配置、奠定微观经济基础等方面起着积极的作用，实现优胜劣汰，促进生产和需求的及时协调与发展。在客观上要求我们不能直接地、过多地干预它。但是在传统的高度集中的计划经济体制下，政府作为经济活动的组织者、指挥者，掌握着对经济要素的控制权、物资分配权、资金调拨权、人事任免权等。在这种经济体制下形成的行政管理体制和管理方式，主要是通过指令性计划、行政命令和强制措施等手段，对国家的经济、文化、教育、科技、行政事务进行集权式的管理。行政命令就是这种体制运行的准则和依据，实行“人治”。现在，我国建立和发展社会主义市场经济体制，政府职能必须和社会主义市场经济相适应。现有的政府机构是在计划经济体制基础上形成和建立起来的，它适应的是当时的计划经济管理模式。现在国家确立和发展市场经济模式，那么，国家的管理职能、管理机构都必须转变，以适应新的市场经济规律。政府职能的转变，主要是指从过去政府机关直接组织管理经济活动的经济主体身份，转变为间接地对经济活动进行监督检查、宏观调控的行政主体身份。在新形势下的政府职能，主要是宏观调控，即“统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提高服务和检查监督，采用符合市场规律的经济手段、法律手段和必要的行政手段，进行宏观管理，促进经济和社会更快、更好地发展”。把属于企业的经营自主权坚决、彻底地下放给企业，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体，把属于市场调节的职能切实地转移给市场，使市场在资源配置中更好地发挥基础作用。而政府不再以经济活动主体身份出现，而是以公共权力享有者的身份对企业发展共同需要的外部经济环境、法律环境、社会秩序等进行维护，保证市场经济的健康发展。四、当前依法行政急需做好的几项工作、摒弃人治思想，树立法治观念人治与法治，这是两个不同的概念，二者的关系既有联系又有区别。一方面，“徒法不足以自行”，法律规范是靠人来制定、靠人来推行的，在形式上很难分开。但二者又截然对立。法治，就是指法律至高无上，国家立法机关、行政机关、司法机关等一切国家机关、社会组织和公民都必须遵守，一切管理都必须按照法律来进行，不能以言代法，以权压法。虽然党的十五大将依法治国，建设社会主义民主政治，确立为我国社会主义初级阶段的政治纲领，十六大报告又给予了充分的阐述，但人治思想经过了几千年的封建专制统治，在人们的思想上打下了深刻的烙印，影响极深。在实践中表现出来的行政命令、长官意志、以言代法、以权压法、干涉司法机关独立办案的现象还十分严重。我们各级领导干部，都必须转变观念，充分认识市场经济要求我们树立法律观、法治观，树立依法治理社会、依法管理政治、经济、军事、文化、教育、科技等依法行政和依法治国的观念，依法管理好本部门的工作。、加强法制建设、法制学习、宣传教育，