取消农业税对农村基层政府的影响研究
关键词：取消农业税 农村基层政府 影响 对策
一、导 言
针对近几年全国农民人均收入连续增长放慢等问题，1月，中央下发《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，成为改革开放以来中央关于农业的第六个“一号文件”。在该文件中，党中央国务院鼓励有条件的地方取消农业税，让农民休养生息[1]。在的“两会”上，温家宝总理宣布中国将在5年内完全取消农业税。从各地的行动来看，国家在农业税改革方面取得的进展是令人鼓舞的。然而，由于长期以来农村基层政权依赖于农业剩余而运作，农民依赖于农业剩余而生存，因此，取消农业税在很大程度上是个加减法的问题，取消农业税后，农民负担会减轻，但原先依赖农业税的农村基层政府收入将会减少 。尽管中央决定，由此造成的财政缺口，中央将针对不同省份的情况，分别给予一定比例的转移支付。但是转移支付能解决基层政府的财力缺口吗？如果解决不了，我国能顺利在5年之内在全国范围内取消农业税吗？为了研究这个问题，我们近期对在中西部地区率先取消农业税的陕西省延安市进行了考察 。
陕西省延安市辖13个县区，共有151.83万农村人口。农村税费改革时，延安市应征农业税3869万元，农业特产税3751万元，“两税”附加1297万元，合计8917万元。近年来，由于国家对延安油气资源的开发给予一定的优惠政策，延安经济发展较快，财政收入逐年增长。，全市财政收入达到37.29亿元，其中地方财政收入20.1亿元，有6个县财政收入过亿元，农业“两税”仅占延安地方财政收入的3.9%。由于农业税在地方财政中所占比例已经很小，而征收成本又很高，延安市政府有取消农业税的积极性。
从目前来看，虽然取消农业税后延安市地方财政整体上受影响不大，但在不同区县却存在很大的差异。（1）延安地区北部的安塞、子长等原来的贫困县，由于本来农业税的绝对量就较小，地方财政在近几年依靠油气资源超常规增长后，农业税占地方财政收入的比重已经很小了，个别县甚至不到1%，取消农业税对这些县影响很小，因此，市政府也要求这些区县自行消化财政缺口。（2）延安东部沿黄河的几个经济相对落后的县，如延长、延川等县，由于缺乏油气等资源，农业税占地方财政收入的比重基本在10%~20%之间，取消农业税将会使这些县的财力出现一定的缺口，而其又无力自行消化，市政府将在中央和省上转移支付的基础上，进行支付。（3）延安南部如洛川、黄陵等对果业严重依赖的几个县，由于原来地方财政对农业两税严重依赖，如近几年洛川县财政收入的40%以上依赖于农林特产税，取消农业税后，这些地区的财政收入立即形成了巨大的缺口，影响很大。
若从对农业税的依赖程度来看，延安的北、东、南部不同区县的情况分别类似于我国东部、西部不同省份的情况。延安市取消农业税的难点在东、南部区县，尤其是南部各县，而全国取消农业税的关键则在中、西部，尤其是西部各省。延安市政府的角色颇似中央政府，面对财政状况不同的地区时，其政策也有所区别。正因如此，我们认为，延安市尽管只是一个地区，但其取消农业税的经验教训对全国也具有一定的借鉴意义。
二、取消农业税对农村基层政府的影响
从延安市的情况来看，取消农业税后，农民人均减负58元，因此得到了一定的实惠，农民衷心拥护和支持中央取消农业税的政策。但取消农业税同时也对地方政府产生了很大的影响，主要表现在两个方面：
1．在目前的财政分权体制下，地方政府财源必将受到一定的影响，基层政府债务会不断加重
1994年分税制在我国实施之后，中央对我国的财政体制进行了重大变革，中央和地方的财源被重新划分，中央政府逐渐将财权上收，事权下放。中央政府的做法很快为下面各级政府所仿效，客观上形成了对财权争夺和对事权推诿的现象，在这种背景下，农村基层政府的财源普遍紧缺。然而，在我国当前的行政管理体制下，下级政府与上级政府的谈判能力是很弱的，下级政府即使不满上级政府的做法，却也对其无能为力。因此，政府级别越低，经费相对于事务就越少，日子就越难过。在1994年分税制中，农业税被划为地税，若单从征收效率的角度来看，农业税被划为地税是合理的，因为地方政府在为自己征收地税时，积极性才会更高，而且地方政府在和农民打交道时的信息、组织优势也是明显的。但由于农村税源基础薄弱、税收零星分散，“税不够、费来补”成为基层政府解决经费不足的主要出路，基层政权运转对“三提五统”和向农民集资、摊派依赖严重，结果使农民负担越来越重，农民在某种程度上处于“水深齐颈”的危险境地，农村的稳定也因此受到影响。随着中央对涉农收费的逐步规范，尤其是农村税费改革后，农村基层政府收入来源萎缩，但相应的行政管理职能却未调整到位，“上面开口子、下面拿票子”，基层政府仍必须提供类似“普九”等公共产品，但却缺乏相应的资金，从而造成基层财政滚存赤字越来越大，债务累积规模居高不下的现状。以延安市为例，截至底，平均每个乡镇负债151.03万元，负债最多的乡镇债务高达1823万元，按乡镇财政供养人员计算，人均债务19741.57元；每村平均负债5.69万元，按农村人口计算，人均负债129元。而从全国范围来看，延安市的情况还不算严重，我国不少县赤字达到数千万元甚至上亿元，乡镇和村级组织的情况也不容乐观。据农业部对十几个省份的调查，截至1998年底，我国乡镇政府平均负债408万元以上，村级组织平均负债约21万元，且有不断恶化的趋势[2]。
由于经济落后，从其它方面获取财政收入较少，近些年来延安市东、南部各县的财政收入主要依赖于农业税和转移支付，即同时向农民和上级政府伸手。这其实也是我国中西部大多数经济落后地方的财政收入现状。取消农业税后，伸向农民的手要收回来，基层政府的唯一希望就在于转移支付了，但目前的转移支付力度并不能解决问题。表面上看，由于中央将对因取消农业税所造成的财政缺口的80%进行转移支付 ，省、市两级政府也要对剩余的20%的缺口予以填补，基层政府的财源好像不受影响，实际并非如此。因为国家依据的是农业“两税”的征收额进行转移支付的，而税费改革已使基层政府的财力有所下降，例如，延安市因此减少了3424万元财政收入，其中受影响较大的洛川县下降845.75万元。所以，维持在水平上的转移支付是低于税费改革以前的农业税费收入的。但在以后，洛川县地方财政的支出以年均超过15%的速度在刚性递增，收入的下降与支出的增加形成了巨大的反差。因此，若国家的转移支付维持在的水平，以后，洛川地方财政将不可避免地出现严重的亏空，而且随着时间的推移，亏空必将迅速增加。在目前财政管理体制下，当县级政府财政出现困难时，层层截留势必要发生，乡、村两级的日子就更难过了，最后很可能再次向农民伸手 。
由此可见，取消农业税后，由于转移支付并不能解决收不抵支的问题，基层政府的财源将会进一步减少，本来就十分严重的农村县、乡、村债务问题将更加恶化。但是，地方政府债务如果得不到解决，不仅会影响地方政府形象和公信力，而且会影响当前农村基层组织的功能，这样势必会造成新的问题。解决老问题的同时又造成了新问题，这显然不是理想的选择。所以，尽管取消农业税是一个必然趋势，但由于会使县、乡、村三级组织形成巨大的财力缺口，很可能会影响取消农业税工作的顺利实施，尤其是经济越不发达的地区，地方财政对农业税的依赖程度就越高，农业税就越难取消。国家要在5年内取消农业税费，就必须设法解决县、乡、村的收不抵支问题，否则，这个目标就缺乏可行性。
2．为农村基层政府改革提供了契机
从在延安的调查来看，取消农业税后，农村基层政府的工作量已大幅减少。改革开放以来，农村基层政府的工作被形象地用八个字进行了概括?d?d“刮宫流产、催粮要款”，据延安地区一些农村基层干部反映，其中催粮要款占乡镇政府工作量的80%以上。其实，基层政府对此事也十分头疼，对于基层干部而言，如果不是上级层层压任务，他们也不愿意向农民催粮要款，尤其是当他们不得不面对那些所谓的“钉子户”时。在调查时可以明显看出，延安市的基层干部在面对取消农业税的既定事实时，显得相当矛盾，他们既为再也不用向农民“催粮要款”而高兴，同时又担心自己以后干什么。令人忧虑的是，这时，他们常常会创造出“工作”来。例如，延安市全市取消农业税后，延安市各县的乡镇财政所主要任务从以往困难的“催粮要款”变为容易完成的发放粮食直补款。发放直补款后，本来已无事可做，但实际上，基层财政所仍按延安市的统一部署，按照陕西省的全省统一降低农业税一个百分点的标准计算出农民的应缴税款（当然，这部分税款已由上级财政代缴了），并逐户由农民确认签字，结果却使农民对延安市是否真正取消农业税产生怀疑。显然，基层财政所的人员在做没有任何意义的事情。调查中，延长县某乡的财政所长反复地向我们强调他们工作的“努力”，但是，这种“努力”并不能改变他们目前所面临的尴尬处境。
在这种背景下，改革开放后存在了近20年的农村基层治理结构必将会发生一定的变化。近些年来，县、乡、村三级政府的冗员问题饱受批评，但不可否认，正是“刮宫流产、催粮要款”给了农村基层政府冗员存在的理由，也正因如此，我国的乡镇政府人数才从改革开放初期的二、三十人迅速增加到目前的上百人，个别地方乡镇政府甚至上千人，仅一个乡财政所就有上百人[3]。为了维系庞大的机构和行政开支，农村基层组织很容易运用政权的力量向农民伸手，增加农民负担，甚至到了不计代价、不管农民死活的程度。从目前来看，我国农业税制已丧失了其存在初期为工业提供积累资金的功能，而演化为日益膨胀的县乡两级政府“吃饭财政”的收入来源。但即便如此，县、乡、村三级组织仍然是债务重重，究其原因，在于“生之者寡，食之者众”，当国家的基层政权组织膨胀到社会难以承受的程度时，其所依赖的微薄的农业剩余已不足以维持其运转，负债运转也就成为必然。
由此可见，如果取消农业税不能与农村基层政府机构改革同时进行，则取消农业税的成果将很快不保。我们的担心并非多余，延安市税费改革办公
