略论提高税收征管质量与效率的有效途径
内容提要：随着征管改革的重点由数量的增加向质量的提高转变，征管质量与效率成为检验税收工作好坏的根本标准。本文从税收质量控制与管理效率的理论内涵入手，对其影响因素进行了理性分析，并针对存在的问题提出了完善对策，以期提高我国的税收征管质量和效率。
一、税收征管质量控制与管理效率分析
(一)征管质量与管理效率的内涵
税收征管质量是指衡量征管工作优劣程度的指标。是以计算机为依托，以执法责任制和过错追究制为基础，以“十率”考核为手段，建立一套科学、合理的质量指标体系，达到监控、预警、防范作用，进而促进征管质量的提高和改善。
税收管理效率是指税收征管成果与征管付出之间的数值比较关系，是税收征管质量与数量的综合反映。其内涵应包括两个方面：一是表明取得一定税收收入所耗费的征管成本高低的征管机构效率，二是在既定的税收制度下，反映纳税人遵从税法以及税法被征税机构执行程度的征管制度效率。评价税收管理效率必须对二者综合考虑，不能只注意降低征管成本而不顾及机会成本上升，导致偷逃税现象上升。同样，如果在贯彻税法加强征管时，完全忽略征管成本，也是片面不可取的。
征管质量和管理效率二者相辅相承，有机统一。征管质量越好，税收管理效率水平也就相对越高；反过来，税收管理效率越高，征管质量也就相应地较高。从征管质量角度衡量税收的管理效率，就是指税务机关运用价值分析考核征收管理的优劣、效率的高低，以反映它的征管成果和效益状况。
(二)我国税收管理质量控制与管理效率的现状
近年来，伴随我国税收收入的快速增长，为取得税收收入的各类费用支出也呈现较快增长，“高成本、低效率”已成为我国税收工作潜在的问题。具体表现在：
1、征收成本居高不下。国、地税机构分设以来，目前全国税务干部人数从1994年64万增加到的80万，按每人每年3万元经费来算，新增成本也是一个不小的数字；从征管力量的分布来看，大约80—90％的税务管理人员管理着10—20％的税收，而以10—20％的人员管理着80—90％的收入，管理力度明显不足。同时基层征管机构设置过于分散，尤其是科级以下的分局和税务所数量过于庞大，都导致征收成本居高不下。仅以1996年为例，我国年征收费用总额约占税收总额的4．73％，目前已达5％—6％。而美国国内收入局1992年征收成本率为0．58％，新加坡为0．95％，澳大利亚为1．07％，日本为1．13％，英国为1．76％。在瑞典，即便是成本最高的所得税，其征收成本率也仅为1．5％。
2、纳税成本呈上升趋势。“内行说不清，外行看不懂”的税收制度给纳税人带来了极大麻烦；各种各样的纳税申报表也耗费了不少人力、物力；国、地税分设、征管查三分离造成了多人多次进企业检查，给纳税人增加了时间及心理上的负担等等。这些成本虽然很难进行数理上的统计，但从偷逃税现象日益严重、纳税人呼吁减轻税收负担的情况来看，我国纳税成本不低，而且呈上升趋势。
3、税收征管质量不高。没有建立起科学、合理的评价税收征管质量的指标体系，同时因缺乏有效的税源监控手段，导致中小企业的税款流失严重，保守估计每年流失税收不少于3000亿元；偷、逃、骗税的大案时有发生，全国税务系统累计检查纳税人125．9万人，查补税款22．8亿元，移送司法机关涉嫌犯罪嫌疑人4000余人；信息系统缺乏统一规划，数据质量和系统安全隐患不容忽视；税务干部队伍素质不高，尤其是缺乏综合型管理人才与高级专业人才的矛盾日益突出。
二、影响征管质量和管理效率提高的主要因素
研究提高税收征管质量与管理效率，应考虑一定时期的经济、地域、管理机制、人员和社会环境，也就是说，征管质量与效率受到一系列的因素制约：
1、税收执法环境的影响。税收执法环境是税务部门在征税活动中的社会制约因素，它主要包括：地方党政领导对税收工作的重视和支持程度、公民的税法观念和依法纳税习惯、各部门对税务部门的支持配合情况、税务机关在地方的地位和整体形象、纳税人主要是企业的资金运营情况等内容。一般而言，税务质量与效率的高低与税收执法环境的好坏成正比。税收执法环境好，税收质量、管理效率则高，反之则反。
2、税收征管手段的制约。税收征管手段主要是指包括征税服务厅、机动车辆、计算机等在内的征管设施、设备等技术手段。它对税收效率的影响取决于税收征管手段的成本与它所带来的税收收益的相对水平。从总体上说，税收质量、管理效率与征管手段的强硬程度成正比，与税收征管手段的弱化成反比。但是，税收征管手段，特别是技术手段不是越高越好，而是要与一定的经济发展状况和人员素质相适应，才能有利于提高税收质量与管理效率。
3、税收征管模式的影响。建立科学合理的税收征管模式，是实现税收征管职能、提高税收管理效率的可靠保证。实践证明，只要征管模式适应税收征管的需要，就有利于提高税收质量与管理效率；反之，征管模式与经济发展、税收征管需要不相适应，就会制约税收质量与管理效率的提高。
4、人员素质的影响。人员素质是一种综合因素，因为在所有因素中，人是最具有主观能动性的。这其中既包括税务干部队伍素质的高低，也包括纳税人素质的高低。征纳双方素质相对都比较高，税收质量与管理效率也就相对较高。
5、税务征管机构设置的影响。征管机构设置的影响可分为三个方面：一是征管机构纵向设置的影响。根据管理学中的决策和控制理论，税务机关组织扁平化有利于提高质量与管理效率；二是征管机构内部横向设置的影响。征管机构内部职能科室设置科学、合理，既能够避免职能的交叉和缺位，又能够形成有效的监督制约机制，有利于提高质量与管理效率；三是基层税务管理机构设置形式的影响。从理论上讲，按经济区域设立税务分局比按行政区域设置税务分局更有利于降低税收成本，提高质量与管理效率，但机构设置要充分考虑与经济发展水平相适应。
除此而外，还有诸如经济发展程度和税源状况、税收管理体制、税制结构等因素，都会对税收质量与管理效率产生影响。
三、提高税收征管质量与管理效率的有效途径
(一)以建立科学的管理模式为基础
1、统一规范税收业务与处理流程。要根据新征管法及其实施细则，设计统一规范的新模式下所需要的税收业务规程和业务处理流程，减少业务流转环节和审批环节，建立完善征收监控、税务稽查、管理服务、政策法规四大系列衔接协调运转机制，完善税收征管程序，充分发挥征管各环节的整体效能。
2、优化组织形式，调整专业职能。要扁平化设置税务机构，处理好横向结构与纵向结构的关系，减少管理层次和执法主体数量，达到“精简、统一、优化、效能”的根本目标。同时要按照对内有利于加强制约、提高工作效率，对外有利于强化监控、方便纳税人办税原则，对专业职能进行了适当调整，形成既相互制约、监督，又互相协调、促进、严密、高效的征管运行机制。
3、加强征管质量体系建设。原征管“七率”考核指标中，有些指标相互制约、彼增此减，且过于注重考核外在的形式和考核结果。因此新征管质量体系应把以指标考核为重点转变为各征收、管理单位执行征管工作规程征管软件管理办法，依法治税和征管质量指标等多项综合指标并重，实现征管质量考核从征管结果向征和过程的转变。要逐步建立科学的征收数据分析模型、评估管理数据模型、稽查选案数据模型；完善信息预警、监控、协调系统，实现对税源变化的实时监控；建立税收执法计算机监控考核系统，完善考核指标体系，实现计算机对征管质量的跟踪考核。
4、简化办税程序，降低纳税成本。逐步建立健全限时服务、首问负责、政务公开以及文明办税等各项规范服务体系；简化办税程序，提供“一条龙”服务，真正减轻纳税人负担；实行“阳光税务”，将执法依据、执法程序、执法主体、执法责任、处罚结果向纳税人和社会公开，防止暗箱操作；按照简便、高效的原则，继续搞好办税的事前、事中、事后服务，不断拓宽税收服务的领域。同时要规范税务代理，减少征纳双方的成本。
(二)以加快税收信息化建设为依托
1、强化数据的集中和处理。集中征收是征收场所相对集中和信息高度集中的有机统一。在实现以市、县为单位征管信息集中处理的基础上，要提高征管软件应用程度，通过四级主干网实现征管信息的上下畅通，建立市级征管数据处理中心，实现税收管理内部数据汇总的自动化，进一步强化税收管理的分析、管理功能。
2、强化电子申报纳税管理。要全面依托税收信息化，实行电子申报、网上申报。以方便、快捷、高效为出发点，实行形式多样的申报纳税的纳税方式。对具备一定财务核算水平和计算机等条件的纳税人，税务机关应鼓励其实行网上远程申报；对暂不具备条件的纳税人也应积极引导促进其用磁盘、电话等方式申报；鼓励纳税人预储税款，实行划卡缴税。要完善网络申报软件的流程，加强对纳税人税前行为的监控。实现网络申报数据，与金税工程、征管数据的有效对接。要完善税银结算系统的数据流程，加强对税款入库行为的监控，保证税务机关能够对纳税人的纳税流程进行有效管理，实现应用计算机自动控制征管业务流程。
3、建立科学的税源监控管理体系。首先要实施全面登记制度，统一标识联号。国、地税编发的税务识别号码应以质量技术监督局的编码的个人身份证为依据，终身建立一个税号，以便实施源泉监控和跟踪监控。其次，要加强户籍管理。坚持属地管理的原则，对纳税人开业、歇业、资金运作、生产销售、纳税情况、一般纳税人资格认定等，实行专人专职户籍管理员制度。再次，要严格实行工商税务户籍联系制度。加快与工商、金融、技术监督等部门的联网步伐，逐步实现政府部门公共信息的交换和共享。
4、建立税收预警系统。包括企业端模块——通过税检开票系统网络电子申报系统对企业的前期涉税行为进行监控，加大企业信息采集量；信息共享和制约模块——使对同一管理对象的征、管、查管理信息，营于同一数据库系统，并进行相互共享、前后制约；纳税评估模块——利用大量的横向的多渠道数据和纵向的历史数据，按照特定意义的数学模型和指标进行分析比