政府公务员职务消费中存在的问题与改革思路初探
政府公务员职务消费中存在的问题与改革思路初探
政府公务员在履行公务时的必要消费就是公务员职务消费。政府组织的运行成本，是政府职能实现，政府机构运转的必要开支，它包括人力成本、公务成本、设施成本三部分。职务消费品政府运行成本中占有十分重要的地位，职务消费几乎占了整个政府运行成本的一半以上。我国公务员职务消费问题集中反映在政府运行成本中的人力成本结构不合理和公务成本核算的盲目膨胀、运行效率低下。因此，提高政府工作效率、减少政府运行成本、促进政府廉政建设的一个重要核心，就是要强化对职务消费的核算，规范职务消费。
一、我国目前职务消费中存在的问题
1、职务消费供给制在较大范围存在，导致行政低效率。
二十世纪80年代以来，伴随着市场经济的发展，国家经济实力的增强和各项改革的不断进行，职务消费供给制逐渐削弱，但仍然没有得到根本解决。其弊端表现在：一方面由于国家机关的部门之间、地方政府之间供给制实际水平的极大差距导致供给的制度性不公平，影响了部门、地方的积极性，刺激了相互攀比；另一方面，供给制下存在着促使人们追求职务消费最大化的内在机制，不讲行政运行成本，缺乏经济核算，必然导致行政低效率。就拿公务用车来说，目前，我国各级党政机关及财政供养事业单位约有400万辆公车，每年耗用约3500亿元。据调查，社会车辆每万公里运输成本为8215。4元，而公车则高达数万元，出租车运输成本仅为公车的13。5%。而据有关部门调查，在部分公务消费中，真正的公务用车仅占实际开支的三分之一，有的甚至更少，很大一部分“流失”了。
2、职务消费随意性大，财政资金浪费严重。
公务员职务消费中保证国家机关正常运转的重要条件，其存在是必要的。问题是由于对职务消费的含义、分类、范围、标准等基本问题研究不够，管理监督不健全，使实际工作中缺乏科学合理、规范透明的制度性约束，往往造成职务消费恶性膨胀。主要表现在一些地方、一些部门“职务消费”名目越来越多，职务消费数额越来越大。无实际内容、无明确任务的会议、出国考察，以各种名义发放的津贴、补贴，新建楼堂馆所和对办公用房的超标准装修，违反规定购配小汽车，擅自安排节日庆典等等，造成行政经费过快增长，导致财政资金的严重浪费。
3、公务消费不透明、不规范，成为滋生腐败的温床。公职人员在履行公务时必须的消费是合理的职务消费。但过度消费，利用职务假公济私的消费或故意侈奢浪费的消费则是腐败。政府庞大的职务消费成了一个“灰箱”，假公济私、铺张浪费和贪污腐败共同消耗着国家财富。
4、职务消费不公平助长权利寻租
自1993年起，国家公务员制度逐步取代了传统的“机关干部”制度，公务员收入水平及结构也发生了变化。目前不同地区和部门公务员实际收入的差异过大，并非是国家统一发放的工资部分造成，而是各部门获取的各种利益补偿所至。此外，由于预算外收入的管理非常混乱，监督不严，私建的小金库往往都掌握在各单位主要的几个负责人手中，这又为他们贪污腐败行为的滋生提供了土壤。为维持和增加本单位的福利津贴发放，不少单位领导疲于奔波，寻找资金来源，想方设法扩大财源，对削减和压缩行政审批权力则极力抵触，严重影响了政府职能转变，影响了党风廉政建设的深入开展。
二、公务员职务消费存在问题的原因分析
导致公务员职务消费中各种问题的原因是多方面的：诸如原有的职务消费管理办法已经大大落后于计划经济体制向市场经济体制转轨和经济发展的实际情况。目前涉及职务消费的一些规定已不能适应形势发展的需要，有的严重滞后，距离实际情况太远，根本无法执行；有的则过于原则、笼统，留下较多漏洞；有的不够合理和科学。同时，随着社会进步、工作领域的拓宽和办公自动化水平的提高，领导干部职务消费涉及的内容和项目也在增加，而有的内容和项目目前还没有具体的制度来约束，因而随意性很大；监督管理还有许多漏洞。但更深层次的原因还在于原有的体制、机制和制度的不适应。
一是行政管理体制改革滞后，机构臃肿，人浮于事。尽管我国先后进行5次机构“消肿”，但政府机构人员膨胀问题仍很突出。有关数据资料表明，我国部门的领导干部与下属人员之比是1：0.84，高于美国、日本、印度。这导致从“六五”计划到“九五”计划期间，国家行政管理费占全国财政支出的比重持续增长，从“六五”的7。85%增长到“九五”的15。66%。
二是缺乏科学合理、公开透明、公平刚性的财政预算制度。专家认为，预算约束的缺乏，是职务消费问题中财政预算制度根源。长期以来，我国实行的是计划经济体制下的财政管理模式：从预算开始，就没有细化，没有把人头费、车辆费在预算上定额明晰。传统预算中重投入，不重产出，预算支出的用途与计划或活动的结果没有关系，从而导致不计行政成本、不讲行政效率。
三是政府公务员既是职务消费的政策制定者和执行者，又是政策受益人，在缺乏制衡机制条件下，职务消费的激励作用出现偏差。专家认为，职务消费的腐败根源是政府官员花钱没规矩，是支配财力的公共权力“私有化”的结果。
四是职务消费在一定程度上是现行工资制度缺陷的价值弥补。由于我国缺乏公务员工资加福利的薪酬体系，公务员平均工资收入的增长与社会平均收入水平增长相比较慢，职务消费“演变”成官员谋取福利的“灰箱”。
三、公务员职务消费改革的思路
实行职务消费货币化，让职务消费在阳光下进行，这是目前各界基本达成的共识。按照消费主体和使用范围，可将职务消费分为个人职务消费和公共职务消费两大类。对那些消费主体和使用范围可以量化到个人的职务消费作为个人职务消费类，不能量化到个人的为公共职务消费。个人职务消费与公务员个人行为联系最为密切，在实际中，这部分开支的随意性较大，管理漏洞大，浪费严重。有关专家认为改革可从个人职务消费方面进行。
1、改革先易后难，循序渐进。职务消费货币化先选择个人职务消费类进行，这类消费支出一般较易具体核算并定额到个人，具有可操作性。如我市已实行的移动通讯费改革，是比较成功的范例。
2、科学、合理的核定消费标准。中央政府各部门公务员职务消费应规定统一标准；地方政府是为本地区提供服务，政府的行政成本基本上是由地主财政负担，职务消费的标准应根据地区经济发展水平和实际行政需要确定。因此，应该承认不同地区同级别职务消费差异的合理性。但必须有一个限度，国家应确定全国公务员职务消费的平均标准及浮动幅度，在此范围内，地方自主确定。还要考虑不同工作部门职务消费的特殊性，同时把物价的变化、干部的业绩、群众的意愿都考虑进去。
3、管理方式上可实行多样化管理，引进市场机制，机关后勤服务社会化。
4、职务消费货币化必须与公务员职责考评制度相结合，防止职务消费弱化会导致公务活动的弱化，影响政府行政效率。
5、建立严格科学的管理制度，保证职务消费货币化的实施。每一项改革都要有严格的制度作保证，领导干部职务消费货币化改革是一个渐进的过程，需要进行其他相关配套改革才能确保其顺利实施。要推行部门预算，细化支出项目。要进行机构改革，达到减人、减事、减支的目的。要完善社会保障体系，解决领导干部后顾之忧，并建立有效的公示和监督机制，树立“阳光消费”观念，从而杜绝职务消费漏洞。
