加快旧村改造城市化建设探索(凌彩虹、沈勇栋)第2页
质量在逐渐下降、村级福利保障的支付风险也在增大，经济发展的不确定性也直接影响到福利保障的稳定性。总之，单纯依靠村级经济来支撑的福利保障，经济发展所碰到的任何困难，都有可能影响村级福利保障。三、转变理念，把握原则，切实加快旧村改造
市委市政府围绕提前基本实现现代化的战略目标，作出了不失时机地加快推进城市化进程的重大决策，以更新的思路、更宽的眼界来构画宁波城市的发展。在新修编的宁波城市总体规划中，以后来居上、敢于超越的胆识和魄力，突破现有的城市框架，在更大的空间范围内、更长的时间跨度上构建了适度超前的特大城市的框架。在这一发展战略中，中心城市由三江片（包括鄞州新城区）、镇海片、北仑片组成。中心城市坚持相向组团发展战略，三江片近期重点向东发展。三江片老城区东部地区位于宁波六个区平面框架的核心，是宁波未来城市构架的几何中心，对宁波城市空间的演替和结构重组将起到重大影响。因此，我们必须增强紧迫感和责任感，转变观念，切实加快旧村改造的实施。
当前，在旧村改造工作中应注意把握以下的原则：一是科学统筹，规划先导的原则。要从全局的角度，以战略的高度，尽快统筹科学地制定城市规划。对旧村改造以发展的趋势加以研究，作出全面的规划。二是循序渐进，加快实施的原则。对在旧村改造中出现的矛盾，要区别情况，先易后难、先大后小，逐层推进，紧密实施。三是与时俱进，政策先行的原则。应根据经济社会的发展，及时研究新情况，解决新问题。城市化需要我们以改革的精神加以探索，突破原有框框，以更先进的理念，制订出与现实更相符合的政策以指导实践。具体而言，我们需要从以下七方面来有效地实现转变：
（一）变单纯拆迁赔偿为通过拆迁促进集体经济的更大发展
要建立合理的利益分配机制和正确的利益驱动机制，适应市场经济发展和城市化建设的需要，确保集体经济组织的利益，保证农村集体经济的可持续发展。对于规划搬迁的集体企业，应采用置换建设用地指标的办法，鼓励搬迁到工业区。对已实行撤村改居改革的原村集体所有的土地，应全部由国土资源管理部门一次性转为国有，同时对原属集体土地性质的房地产权证全部换发国有土地性质的房地产权证。对原属集体所有的工业、商业和办公等建设用地，不改变用途的，在集体土地转为国有过程中应都给予免补地价的优惠。原土地的使用权、收益权和土地用途不变，因国家建设需要转为建设用地时，按征地标准给予补偿并办理农用地转用手续。转性后的和未转性的集体土地及建筑都应允许转让、出租和抵押。流转的集体建设用地不得用于房地产开发建设。使用者如需要改变原土地用途的，应当取得土地所有者的同意，并经有关部门批准，重新签订流转合同。
（二）变压价征用为切实保护农民权益
应按国际惯例，充分考虑并正确处理国家、集体和农民三者之间的利益关系，建立能够更好地适应市场经济发展需要、充分保障农民利益、有利于农村稳定和发展的新型征地制度。要加强对土地产权制度的研究，进一步研究集体土地产权的主体、产权权能内容及实现形式等，切实保护农民的土地财产权，保证农民有长期稳定的收入。改革征地补偿安置费用的分配，对集体土地在被征用后产生的增值部分，在考虑维护国家利益的同时，应着重考虑如何维护农民利益。不仅要保护农民的眼前利益，而且也要保护其长远利益。要按省政府“浙政发[]27号”文件的精神，进一步加强和改进土地征用工作。允许集体经济组织采用土地入股等形式，参与赢利性交通、第三产业等项目的开发建设。也要采取措施，鼓励企业以这种形式与农村集体经济组织合作，以使农民获取长期、稳定的收益。
（三）变随征随划为超前谋划好10% 留用地
要尽快落实10% 经济发展留用地。目前有关部门准备采取上次应划定的留用地在今后每一次土地征用中核准办理的办法落实留用地。如采取这种方法，势必造成的留用地东一块西一块，极为零星分散，不利于集中统一发展第三产业。而第三产业只有形成集聚规模才能发展。如对留用地在哪里始终全都心中无数，长期难以确定，便无法进行规划，也难以抓住时机进行发展。应按留用地基数一次性集中划定某几个地块，这样便于操作，也有利于进行规划安排，形成产业集聚规模效应。而对以后因没有农用地基数、无法享受10%留用地指标的村（居委会），应在其原有的企业用地（非住宅）中核准一定比例数的发展留用地。这样可在土地出让、变性中共同享受城市化的建设成果。
省、市有关留用地政策的文件中明确指出，10% 经济发展留用地应由所在区人民政府统一安排。目前，市有关部门出台了对市区三江片村发展留用地使用管理的实施意见，但其中对区级人民政府的管理权能未予以充分体现。因此，有必要对该实施意见进一步完善。经济发展留用地应由区级人民政府进行统一调配，实行统分结合，以统为主。由区级人民政府根据发展优势产业、发挥最佳效益的原则，对全区的留用地进行统一规划、统一布局，并实施功能分区整理，利用相同种类用地性质的一致性和共享性，形成集聚效应。
（四）变被动为主动，搞好拆迁安置房和临时过渡房建设
在拆迁之前就确定安置房源，直接予以安置，势必对旧村改造工作更为有利。因此，我们必须适当超前考虑农村拆迁安置房的建造，以适应我市大规模城市化之需。改变过去拆一块、建一块的现象，简化旧村改造项目规划、土地、立项等前期手续，实行先期规划，先建后拆，直接安置，使拆迁安置一步到位。在安置模式上，宜采用福明家园的模式，即集中规划几个地块，统一进行开发建设，专门用于安置旧村改造拆迁的村民。
当前，在安置房建造暂时滞后的情况下，仍要大力搞好江东临时过渡房的管理。设专人负责临时房的管理工作，对临时房入住实行一个口子进出，进一步统一临时房分配标准，加强物业管理。尽快拨付工程余款，落实后续管理费用，如经常性维护管理费用、公共设施费用等。实行以房养房，在满足拆迁过渡需要的同时，适当采用市场化管理办法，补充管理经费不足。
（五）变单纯靠村级经济支撑为全社会关心，建立被征地农民基本生活保障
要完善被征地农民基本生活保障制度。采取“三个一点”的办法，即“政府出一点、集体补一点、个人缴一点”筹集资金。其中政府出资部分不低于保障资金总额的30%，从土地出让金收入中列支；集体承担部分不低于40%，从土地补偿费中列支；个人承担部分从征地安置补助费中抵交。同时，应按照资金总额的一定比例，在土地出让金中提取建立被征地农民基本生活保障风险准备金，以应付未来的支付风险。上述四部分资金，应由国土资源管理部门在征地费用拨付过程中负责统一办理，及时足额转入社保基金专户中。建立健全基金监督和管理机制，确保基金安全运营和实现保值增值。有计划、有步骤地组织被征地农民进行就业前的职业技能培训，提高职业技能和就业能力，所需资金从征地调节资金中列支。同时，要尽快统筹解决被征地农民的医疗保障。
（六）变争权为共赢，充分发挥区级政府作用
旧村改造的顺利进行离不开区级政府的大力配合，许多具体社会事务和事务性工作都需要区级政府，也只有区级政府才能做好。因此，要采取市、区二级政府统筹兼顾的原则，努力实现共赢。一方面，区人民政府要积极配合市里实施的项目建设，做好征地、拆迁安置和各类社会事务管理工作。另一方面，要妥善处理好一系列涉及市、区二级利益的矛盾和问题。完善“两级政府、两级管理”体制，更好地发挥城区政府的积极作用。市级政府抓大政方针，抓综合协调，抓检查监督，城区政府则在服务全市建设大局的前提下，充分发挥主观能动性，抓好贯彻、执行和实施工作。这样才能充分激发城市发展生机和活力，形成促进城市发展的合力。应着力构建由市里控制所有权，区里负责招商和具体操作的运作机制，市、区两级共同按照规划确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段，加速对旧村进行改造。应借鉴外地经验，所有旧城、旧村改造地块由区级政府负责招商，同时成立区城市建设投资开发公司，代表区级政府进行具体项目操作。
（七）变区别对待为一致，调整落实好非村民住宅拆迁政策
市委市政府在有关文件中指出，为加快旧村改造，对村改居的居民房屋拆迁按农村拆迁政策予以赔偿。由于一直实行区别对待，使农村拆迁中外来购房户、外来种田建房户拆迁矛盾很大。为此，有必要按市委市政府有关文件的精神，平衡拆迁政策。对外来种田户的新老政策应尽快并轨，解决好优惠购房的房源，实现之前已实施拆迁项目的外来种田户享受新政策。